政策解读 | 《重庆市防范第三方建设施工破坏城镇燃气管道若干措施》
苏州来科 
2021年11月，重庆市人民政府办公厅印发了《重庆市防范第三方建设施工破坏城镇燃气管道若干措施》（渝府办发〔2021〕128号，以下简称《措施》）。为方便社会全面了解有关工作措施，现作如下解读。
一、制定背景
我市城镇燃气管道里程数长、覆盖区域广。近年来，因第三方建设施工破坏导致的燃气管道应急抢险次数呈现逐年快速上升趋势，已成为我市室外城镇燃气管道安全的主要威胁。究其主要原因，一是建设工程前期相关单位未核实地下燃气管道信息并制定有效保护方案；二是建设相关单位落实管道保护责任和措施不力，野蛮、盲目施工作业；三是管道巡查巡检、监测防控等主动保护不到位。为加强城镇燃气管道安全防范与保护，维护人民群众生命财产安全和公共安全，制定了《措施》。
二、制定过程
为确保《措施》符合上位法律法规和我市城镇燃气行业实际，同时又具备针对性和可操作性，《措施》制定过程中，采取了调研、召开座谈会、门户网站公开征求意见等形式，广泛征求相关市级部门、区县（自治县）经济信息委、主要城镇燃气经营企业及行业专家、社会公众的意见，并充分吸纳了合理意见建议。
三、主要内容解读
（一）建立联席会议制度。建立重庆市防范第三方建设施工破坏城镇燃气管道联席会议制度，市经济信息委为召集单位，市公安局、市规划自然资源局、市住房城乡建委、市城市管理局、市交通局、市水利局、市应急局、市市场监管局为成员单位，负责统筹协调推进全市城镇燃气管道安全防范与保护工作。各区县（自治县）和两江新区、重庆高新区、万盛经开区（以下统称区县）参照建立联席会议制度，统筹做好本地区城镇燃气管道安全防范与保护工作。（责任单位：市经济信息委，各区县）
本条措施旨在明确工作机制。分市、区县两级建立联席会议制度，其中市级联席会议负责统筹研究解决重大问题，协调推进全市城镇燃气管道安全防范和保护工作；区县联席会议负责做好本地区城镇燃气管道安全防范和保护工作。
（二）划定管道安全保护范围。城市中低压燃气管道安全保护范围为管道及设施外缘周边0.5米以内的区域；城市次高压燃气管道安全保护范围为管道及设施外缘周边1.5米以内的区域；城市高压燃气管道安全保护范围为管道及设施外缘周边5米以内的区域。（责任单位：市经济信息委、市规划自然资源局）
本条措施划定了城镇燃气管道安全保护范围，为规范相关建设作业活动提供范围依据。《城镇燃气管理条例》《重庆市天然气管理条例》均对划定燃气设施保护范围进行了相关规定，《燃气工程项目规范》也对安全保护范围标准进行了明确。为此，我市参照相关标准，按照城镇燃气管道压力等级分别划定管道安全保护范围。《燃气工程项目规范》于2021年4月9日发布，将于2022年1月1日实施，我市提前执行，符合新旧法规、规范衔接实施的惯例，也符合加强城镇燃气管道保护的迫切需要。
（三）划定管道安全控制范围。城市中低压燃气管道安全控制范围为管道及设施外缘周边0.5―5米区域；城市次高压燃气管道安全控制范围为管道及设施外缘周边1.5―15米的区域；城市高压燃气管道安全控制范围为管道及设施外缘周边5―50米的区域。（责任单位：市经济信息委、市规划自然资源局）
本条措施划定了城镇燃气管道安全控制范围，为规范相关建设作业活动提供范围依据。《燃气工程项目规范》作为国家强制性规范，对划定燃气管道安全控制范围及范围标准进行了明确，我市参照相关标准，按照城镇燃气管道压力等级分别划定管道安全控制范围。
（四）禁止开展的建设作业活动。在城镇燃气管道安全保护范围内，禁止从事以下危及城镇燃气管道设施安全的建设作业活动：建设占压地下燃气管道的建筑物、构筑物或者其他设施；进行爆破、取土等作业或者动用明火；倾倒、排放腐蚀性物质；放置易燃易爆危险物品；种植根系深达管道埋设部位可能损坏管道本体及防腐层的植物；其他危及城镇燃气管道安全的建设作业活动。（责任单位：市住房城乡建委、市城市管理局、市交通局、市水利局、市公安局、市应急局、市经济信息委）
本条措施明确和强调了燃气管道安全保护范围内禁止开展的建设作业活动。列举的相关建设作业活动，均是直接危害到城镇燃气管道安全的活动，在保护范围内必须禁止开展，《城镇燃气管理条例》《重庆市天然气管理条例》《燃气工程项目规范》对此也进行了明确规定。
（五）保护性开展的建设作业活动。在城镇燃气管道安全保护范围内从事敷设管道、打桩、顶进、挖掘、钻探等作业活动，或在城镇燃气管道安全控制范围内从事管道安全保护范围内禁止开展的建设作业活动，必须与城镇燃气经营企业共同制定燃气管道安全保护方案并采取安全保护措施。（责任单位：市住房城乡建委、市城市管理局、市交通局、市水利局、市公安局、市应急局、市经济信息委）
本条措施明确了在燃气管道安全保护范围和控制范围内，可以保护性开展的建设作业活动及保护要求。根据《燃气工程项目规范》相关规定，统筹考虑安全与发展，平衡管道安全保护需要与城市建设发展、土地资源利用、地下空间开发等需要，一是对部分经采取有效保护措施可防控风险的建设作业活动，例如敷设管道、打桩、顶进、挖掘、钻探等，可以在燃气管道保护范围内保护性开展；二是燃气管道安全保护范围内禁止开展的建设作业活动，经采取有效保护措施防控风险后，可以在管道安全控制范围内开展。
在开展上述建设作业活动时，建设单位必须与燃气管道所属的城镇燃气经营企业共同制定管道保护方案，并采取有效保护措施。其目的一是城镇燃气经营企业熟悉了解管道详细信息及特性，在管道保护方面具备专业性，其参与共同制定保护方案及保护措施，可更具针对性、全面性。二是将建设作业活动提前告知城镇燃气企业，有利于其加强旁站监督、管道巡查巡护及安全监测防控，提升主动保护。《城镇燃气管理条例》《重庆市天然气管理条例》《燃气工程项目规范》对此也进行了明确规定。
（六）设计前建设单位管道保护责任。工程项目建设单位在组织开展项目方案设计前，通过城市管线“e呼通”平台查询、现场踏勘等方式，核实摸清拟施工区域及毗邻区域内城镇燃气管道信息，及时提供给勘察、设计、施工、监理等单位，并在工程建设合同中明确其管道保护责任。（责任单位：市住房城乡建委、市城市管理局、市交通局、市水利局）
本条措施明确了设计前建设单位应落实的管道保护责任和措施。根据《城镇燃气管理条例》《重庆市天然气管理条例》《重庆市城市管线条例》《重庆市建设工程建设单位质量安全首要责任管理规定》等法规规定相关要求，建设单位承担查明拟施工区域及毗邻区域地下城镇燃气管道现状并及时提供给参建勘察、设计、施工单位的责任。为确保责任落实，从我市工程建设实际考虑，一是明确建设单位应综合利用城市管线“e呼通”平台、现场踏勘等多种方式，核实摸清相关区域内管道现状信息。二是明确建设单位并及时将管道信息提供给勘察、设计、施工等参建单位，督促其在勘察作业、设计、施工中落实管道保护工作。三是为落实参建单位管道保护责任，明确建设单位应通过工程建设合同等形式对其予以约束。
（七）开工前建设单位管道保护责任。在城镇燃气管道安全保护范围或者安全控制范围内从事建设作业活动的，建设单位必须在开工前会同施工单位、城镇燃气经营企业制定燃气管道安全保护方案，安全保护方案应包含燃气管道三方安全保护协议。若因争议未能确定安全保护方案的，建设单位向城镇燃气主管部门申请组织协商制定；经协商仍未达成一致的，由城镇燃气主管部门与工程项目所属行业主管部门共同组织安全评审后确定。（责任单位：市住房城乡建委、市城市管理局、市交通局、市水利局、市经济信息委）
本条措施明确了在城镇燃气管道安全保护范围或者安全控制范围内从事建设作业活动的，开工前，建设单位应完成管道安全保护方案制定工作。根据《城镇燃气管理条例》《重庆市天然气管理条例》《重庆市城市管线条例》《重庆市建设工程建设单位质量安全首要责任管理规定》等法规规定相关要求，建设单位应在开工前会同城镇燃气经营企业共同制定管道安全保护方案。结合我市工程建设实际，考虑施工单位作为施工方案、施工措施的制定及具体实施者，是施工中管道保护的直接责任单位，应共同参与管道保护方案的制定。为进一步明确及压实管道保护责任，将建设单位、施工单位、城镇燃气经营企业签订的三方安全保护协议作为了管道安全保护方案的重要内容，通过协议来约定责任义务、应急措施、责任追究原则等。同时，针对可能因争议而无法确定管道保护方案的情况，明确了相关处理办法。
（八）施工中建设单位管道保护责任。在城镇燃气管道安全保护范围或者安全控制范围内从事建设作业活动的，建设单位应督促施工单位建立完善施工期间燃气管道安全保护措施，通过定期巡视、旁站监督、视频监控，以及采取人工开挖、小型机械开挖等方式，开展保护性施工，确保管道安全。施工单位在施工中发现管道位置信息有误时，应立即停止施工作业，并通知建设单位和城镇燃气经营企业到场处置。（责任单位：市住房城乡建委、市城市管理局、市交通局、市水利局、市经济信息委）
本条措施明确了施工中建设单位应落实的管道保护责任和措施。根据《城镇燃气管理条例》《建设工程安全生产管理条例》《重庆市建设工程建设单位质量安全首要责任管理规定》等法规规定相关要求，建设单位对安全生产承担首要责任，理应督促施工单位落实好燃气管道安全保护措施。施工单位既要安全施工，也要配备专职安全管理人员对施工实施安全监督，可以结合实际采取定期巡查、旁站监督、视屏监控等多种形式开展。鉴于燃气管道埋地，其走向、埋深等现状情况可能无法精准掌握，为避免管道信息误差所导致的开挖安全风险，先通过人工、小型机械开挖等方式，实地探明管道现状后，再开展后续保护性施工，确保安全。同时，针对施工过程中发现管道信息有误等情况，也明确了相应处理措施。
（九）管道保护纳入规划用地条件。将城镇燃气管道安全保护范围及安全控制范围、安全保护要求等纳入出让用地的建设用地规划条件附图，以及划拨用地的用地预审与选址意见书附图，提前告知建设单位。（责任单位：市规划自然资源局）
本条措施明确了将城镇燃气管道保护纳入到建设项目规划用地条件中。在建设项目办理用地规划许可时，按照土地出让性质，分别将燃气管道的安全保护范围及安全控制范围、安全保护要求等在出让用地的建设用地规划条件附图，及划拨用地的用地预审与选址意见书附图中进行提前告知，提醒督促建设单位重视燃气管道保护工作，按照相关法律法规及本措施要求，落实燃气管道保护责任及保护措施。
（十）管道保护作为规划许可重点审查内容。完善规划许可的审查实施细则，明确现状地形图申请要件中城镇燃气管道现状的审查内容和要求，并依法依规控制拟建项目与城镇燃气管道安全间距。
本条措施明确了将城镇燃气管道保护作为规划许可重点审查内容。建设工程在申报建设工程（含临时建设）规划许可证时，需要提供的要件资料包括工程相关区域1：500现状地形图（含地下管网及地下建（构）筑物），如果区域内涉及到现有城镇燃气管道，应在现状地形图中体现。通过许可审查部门完善相关审查实施细则，明确对现状地形图要件中城镇燃气管道现状的相关审查内容和要求，一是督促建设单位核实摸清燃气管道现状，及时落实燃气管道安全保护相关要求、责任及措施；二是督促建设单位准确完整提供现状地形图，在许可审查时依法依规控制拟建项目与燃气管道安全间距。
（十一）管道保护作为施工许可重点审查内容。完善工程项目施工许可、道路挖掘手续的审查实施细则，对安全管理措施等申请要件，应重点审查城镇燃气管道现状、安全保护方案（含燃气管道三方安全保护协议）等内容。执行告知承诺、备案等许可制度的工程项目，将上述相关情况纳入告知承诺、备案内容。（责任单位：市住房城乡建委、市城市管理局、市交通局、市水利局）
本条措施明确了将城镇燃气管道保护作为施工许可重点审查内容。建设工程在申报施工许可、道路挖掘手续时，需要提供安全管理措施等要件，如果施工区域涉及现有城镇燃气管道，则保护燃气管道安全应作为安全管理措施的重要内容。通过相关许可审查部门完善相应审查实施细则，明确审查内容和要求，督促建设单位落实核实摸清燃气管道现状、制定燃气管道安全保护方案（含燃气管道三方安全保护协议）等责任，强化对燃气管道安全的防范和保护。
（十二）完善管道数据信息。建立城镇燃气管道信息管理“三同步”机制，集中全面核实在役管道信息及开展补勘、补测后，同步建立燃气管道台账、同步更新城镇燃气经营企业及行业管道信息管理平台数据、同步归集数据到市级城市管线综合管理信息平台。新建、改建、扩建管道正式投运后30日内完成“三同步”。（责任单位：市经济信息委、市规划自然资源局、市住房城乡建委、市市场监管局）
本条措施明确了完善城镇燃气管道数据信息管理的要求。燃气管道因其埋地的特殊性，管道数据信息的全面、准确，一是《重庆市城市管线条例》等法规要求；二是城镇燃气经营企业对燃气管道运维管理和安全巡查监测的基本条件；三是设计前建设单位核实摸清施工区域及毗邻区域燃气管道现状，落实燃气管道安全保护责任的基础；四是行政部门开展行政许可、安全监管等管理的支撑。通过建立“三同步”机制，对在役燃气管道及新建、改建、扩建燃气管道分别明确了台账和数据信息的建立、更新、归集措施，进一步完善全市城镇燃气管道数据信息化管理。
（十三）完善管道档案信息。全面清查整改在役城镇燃气管道规划测绘档案资料、工程档案资料、压力管道安装资料等未移交情况，将新建、改建、扩建城镇燃气管道工程履行规划、建设、竣工、压力管道安装、档案资料移交等相关手续纳入日常监管、执法内容，强化管道信息档案资料完整性管理。（责任单位：市经济信息委、市规划自然资源局、市住房城乡建委、市市场监管局）
本条措施明确了加强城镇燃气管道档案信息管理的要求。城镇燃气管道工程作为市政基础设施工程，应严格履行工程建设基本程序，办理规划、建设、竣工、压力管道安装等相关手续，落实档案管理要求。城镇燃气管道相关档案资料的及时移交、统一管理，一是《重庆市城市管线条例》等法规要求；二是完善加强城市规划、建设管理的重要依据和基础；三是设计前建设单位核实摸清施工区域及毗邻区域燃气管道现状，落实燃气管道安全保护责任的基础；四是行政部门开展行政许可、安全监管等管理的支撑。通过清查整改在役城镇燃气管道规划测绘档案资料、工程档案资料、压力管道安装资料等未移交情况，强化新建、改建、扩建城镇燃气管道工程履行规划、建设、竣工、压力管道安装、档案资料移交等相关手续，进一步完善全市城镇燃气管道档案信息完整性管理。
（十四）健全信息共享机制。完善城市管线“e呼通”平台与城镇燃气管道信息管理平台之间数据互联互通，建立健全需求发布、线上初核、线下确认等功能。畅通城市管线“e呼通”平台、城市管线综合管理信息平台、城镇燃气管道信息管理平台等城镇燃气管道信息获取渠道，为工程建设、行政许可、行业监管等提供信息支撑。（责任单位：市住房城乡建委、市规划自然资源局、市经济信息委、市城市管理局、市市场监管局）
本条措施明确了加强城镇燃气管道信息共享的要求。在完善城镇燃气管道信息基础上，一是健全城市管线“e呼通”平台查询建设项目相关区域内城镇燃气管道信息的相关功能，加强建设单位、施工单位、城镇燃气经营企业之间的沟通协调和线上线下（300959）配合。二是加强城市管线“e呼通”平台、城市管线综合管理信息平台、城镇燃气管道信息管理平台之间的数据互联互通，畅通信息共享渠道，强化信息支撑。
（十五）加强日常巡查巡检。完善城镇燃气经营企业燃气管道和标志标识“日巡查、月覆盖”巡检机制，严格落实“日周月”隐患排查制度，强化日常巡查，织密巡查巡检防护网。充分利用视频监控、高精准泄漏检测、无人机巡线、北斗系统定位、手持智能终端等方式，实现人巡技巡有效结合，提升巡检效能和精准性，提高风险防控、隐患发现、标志标识完好性维护等能力。（责任单位：市经济信息委、市市场监管局）
本条措施明确了加强城镇燃气管道巡查巡检的要求。从提升管道主动保护的角度，一是进一步强化城镇燃气经营企业对燃气管道的巡查巡检、隐患排查、风险防控相关机制制度，织密巡查巡检防护网。二是加强智能化巡查巡检技术应用，提高巡检效能。
（十六）实施智能化监控。推动城镇燃气经营企业管道信息化监控系统建设，建立高压燃气管道在线实时监控系统、管道燃气压力、流量、泄漏监测系统以及人口密集区域、安全风险较大区域、偏远区域燃气管道远程视频监控系统，强化风险隐患监测防控。推广智能标志标识应用，完善标志标识电子标定、主动警示、故障提示、破坏报警等智能化功能。（责任单位：市经济信息委）
本条措施明确了加强城镇燃气管道智能化监控的要求。提升管道主动保护，既要加强人巡技巡，也要加强监测防控。通过推进在线实时监控、管道压力流量泄露监测、远程视频监控等信息化监控系统建设，推广智能化标志标示应用，强化风险隐患监测防控。
（十七）完善多级监管。按照“谁审批、谁负责，谁主管、谁负责”原则，对在城镇燃气管道安全保护范围或者安全控制范围内从事建设作业活动的工程项目，市规划自然资源局、市住房城乡建委牵头建立完善市、区县、乡镇（街道）三级监管机制，搭建项目信息推送、共享平台，将工程项目落实城镇燃气管道保护措施情况纳入监管、执法内容。市经济信息委牵头完善城镇燃气经营企业对管道安全保护范围、安全控制范围内工程项目的巡查、信息通报和联动机制，发现、处置破坏城镇燃气管道的施工活动。（责任单位：市规划自然资源局、市住房城乡建委、市城市管理局、市交通局、市水利局、市经济信息委）
本条措施明确了加强事中监管的要求。根据《重庆市天然气管理条例》相关规定，市、区县、乡镇（街道）根据职责分工做好天然气管理工作。市规划自然资源局、市住房城乡建委作为工程项目主要的审批管理单位，牵头建立完善市、区县、乡镇（街道）三级监管机制，共享项目信息，加强对工程项目建设中开展城镇燃气管道保护的监管、执法，强化保护落实。同时，通过建立城镇燃气经营企业对施工活动巡查、信息通报和联动机制，从管道主动保护侧加强发现、处置破坏燃气管道施工活动的工作。
（十八）开展联合执法。城镇燃气主管部门牵头，建立案件信息通报和联合执法机制，对第三方建设施工破坏城镇燃气管道行为实施“零容忍”联合执法，依法从严处罚；对涉嫌犯罪的，一律移送司法机关依法查处。通过严查严处快处典型案件，维持防范高压态势，加强警示和震慑。（责任单位：市经济信息委、市公安局、市规划自然资源局、市住房城乡建委、市城市管理局、市交通局、市水利局、市应急局）
本条措施明确了加强事后执法处罚的要求。根据《城镇燃气管理条例》《重庆市天然气管理条例》《重庆市城市管线条例》等法规规定，加大相关主管部门对第三方建设施工破坏城镇燃气管道行为的执法力度，通过案件信息通报、联合执法、依法从严处罚、涉嫌犯罪依法查处等，形成高压态势，督促各方落实城镇燃气管道安全保护责任。
（十九）实施联合惩戒。将建设作业活动破坏城镇燃气管道的建设单位及其负有责任的建设参与方纳入建设行业相关诚信信用管理，通过公示曝光、约谈、列为重点审查和重点监管对象、严格资金监管、记分管理、纳入“黑名单”管理、限制享受相关优惠政策等方式，实施失信惩戒。（责任单位：市住房城乡建委、市城市管理局、市交通局、市水利局）
本条措施明确了加强联合惩戒的要求。根据《城镇燃气管理条例》《重庆市天然气管理条例》《重庆市城市管线条例》《重庆市建设工程建设单位质量安全首要责任管理规定》等法规规定的要求，综合运用诚信信用管理手段，加大对建设作业活动破坏城镇燃气管道的建设相关单位失信惩戒力度，增强警示和震慑，督促其落实城镇燃气管道安全保护责任。
（二十）畅通举报投诉渠道。依托各类媒介平台，公布相关部门、企业举报投诉联系方式，完善投诉举报办理反馈及信息通报机制。发挥政府、企业两个层面举报奖励引导作用，强化举报奖励管理，鼓励社会公众主动反映情况、举报投诉相关违法违规行为，积极参与社会监督。（责任单位：市经济信息委、市公安局、市规划自然资源局、市住房城乡建委、市城市管理局、市交通局、市水利局、市应急局）
本条措施明确了加强举报、投诉等社会监督的要求。强化城镇燃气管道安全监督，既要落实相关主管部门、建设单位、城镇燃气经营企业的监督职责，也要依托社会公众的监督力量。一是广泛公布举报投诉联系方式，完善办理反馈及信息通报机制，畅通社会监督渠道，保障投诉举报办理实效。二是发挥《重庆市安全生产举报奖励办法》以及城镇燃气经营企业相关举报奖励机制的鼓励引导作用，提升公众参与社会监督的积极性，提高监督效能。
本措施自公布之日起30日后施行；新出台有关法律、法规、规章的，遵照法律、法规、规章规定执行。
根据《重庆市行政规范性文件管理办法》第三十二条规定：“规范性文件应当自公布之日起30日后施行，但公布后不立即施行将有碍突发事件处置、有违重大公共利益及国家安全的，可以自公布之日起施行”、第四十一条规定：“主要内容与法律法规规定不一致或者不适当，已被新的法律、法规、规章和规范性文件代替，不需要继续施行，或者调整对象消失的，应当予以废止”，因此，明确《措施》自公布之日起30日后施行，新出台有关法律、法规、规章的，遵照法律、法规、规章规定执行。
来源：重庆市人民政府
