中央多次批示：城市规划和建设要坚决纠正“重地上、轻地下”｜捷安通

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中央多次批示：城市规划和建设要坚决纠正“重地上、轻地下”

x2 2022-08-30 14:43:53 评论（0）

近年来，习近平总书记多次强调，“城市规划和建设要坚决纠正‘重地上、轻地下’，‘重高楼、轻绿色’的做法”“要注重地下管网建设”。2021年末的中央经济工作会议上，习近平总书记发表重要讲话，提到了几次批示，件件关系民生，比如被誉为“城市血管”的城市地下管道。

近些年来发生的许多安全事故，都和年久失修的陈旧管道有关。总书记批示要求“十四五”期间，必须把管道改造和建设作为重要的一项基础设施工程来抓。突显城市地下管道改造和建设的重要性。“适度超前开展基础设施投资”也写入会议文件，明确点出了这项任务清单：“包括加快城市管道老化更新改造等。”2022年3月，全国人大审议通过《关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要的决议》，其中第三十八章第二节“全面提升环境基础设施水平”规定了“十四五”时期环境基础设施建设的几大主要任务就包括“推进城镇污水管网全覆盖”。

地下空间是城市的“里子”

如果把高楼大厦看作城市的“面子”，那么地下空间则是城市的“里子”。通过完善雨、污管道布局，城市内涝现象有望得到解决；通过统一管理各种管线，“马路拉链”“空中蜘蛛网”等问题将逐步消除。用好地下空间资源，既能提高城市综合承载能力，也能满足民生之需。城市地下管网作为市政基础设施工程的重要一环，目前包含了给水管道、排水管道、燃气管道、热力管道和电力电缆管道等五类应用场景，事关民生保障和新型城镇化建设的高质量发展。过去40多年的高速度、大规模建设，粗放式的发展积累了许多风险隐患，如地下管线老化、底数不清等问题突出，城市内涝、燃气爆炸等灾害事故多发，迫切需要更新改造，推进基于数字化、网络化、智能化的新型城市基础设施建设。

多个信号显示

管网建设在未来经济社会发展中非常重要

事实上，除了国家领导人的批示，已经有多个信号显示，管网建设将成为未来经济社会发展的一项非常重要的工作。如近年来中央生态环保督察多次反馈管网问题，每个被督察的省份，都提到了管网问题。在吉林，督察组表示，该省“管网建设改造严重滞后”，“十三五”时期，9个市州有7个未完成新建污水管网任务，吉林、辽源、白山3市仅完成10%左右，合流制管网改造任务也推进滞后。在湖北，督察组也发现，湖北省污水管网历史欠账较多，管网错接、漏接、混接等问题突出。在四川，督察组指出，全省设市城市生活污水集中收集率为47.1%，低于全国平均水平。在广东，督察组表示，一些城市污水管网缺口较大，大量污水直排。在山东，督察组指出，污水处理提质增效工作推进缓慢，截至2021年8月，全省94个市县排水管网排查率总体进度仅为53.4%。生态环境部在提到黑臭水体治理还存在问题时也表示：一是城市污水管网质量不高，城市污水厂进水污染物浓度很低，几乎不加处理就快接近达标了，处理的相当一部分水不是污水而是地下水、雨水。显然管网质量存在很大问题。

人们常说“黑臭在水里，根源在岸上，关键是排口，核心是管网。”排水管网看不见，摸不着，但存在的问题却很突出，要真正做到污水处理提质增效，还是一个非常艰巨的任务。早在2019年，住建部、环境部、国家发改委等三部委联合发布《城镇污水处理提质增效三年行动方案》就强调，要“加快补齐城镇污水收集和处理设施短板，尽快实现污水管网全覆盖、全收集、全处理”。但管网一直是我国污水处理中的短板，管网覆盖不足、漏损、客水挤占管网、错接混接、溢流等问题普遍存在，这也正是我国污水处理率高但污水收集处理率仍比较低，黑臭水体频发的主要原因。虽然制定了污水处理提质增效三年行动方案，但管网问题并非短时间能解决，需要各级政府足够的重视，加强管网建设和维护方面的投入，久久为功，探索适合各地的管网解决之策。

2021年，国家发改委、住建部印发《“十四五”城镇污水处理及资源化利用发展规划》对于“十四五”时期的管网工作做了详细安排。要求基本消除城市建成区生活污水直排口和收集处理设施空白区，全国城市生活污水集中收集率力争达到70%以上。可以看出，无论是总的“十四五”规划中，还是单项的“十四五”污水处理规划中，管网都被提到了很重要的位置。甚至连黄河流域“十四五”污水垃圾处理方案这样的流域性规划，管网建设也是名列前茅。总之，多份文件，从大到小，一而再、再而三地强调，就是管网建设是非常非常重要。

城市管网投资规模大、回报周期长，没有政府的有效扶持是难以可持续进行建设发展的。目前全国的供水管道长度大约100多万公里，污水的管道长度只有60多万公里。正常来说，水来了和水回去的管道长度不应该差太多，60万到100万还有40万公里的长度。1公里污水管道平均大概需要300万，40万公里的长度差不多就有将近一万亿，也就是说仅污水管网就有一万亿的缺口。这个缺口是指参照供水来说的，另外还有污水处理厂，还有河道的综合整治，总的投资数量是很大的。

2021年12月，财政部提前下达“2022年城市管网及污水处理补助资金预算”，对河北、山西、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、广州等17省20市发放共计88.8亿元资金。供水方面，住房和城乡建设部办公厅、国家发改委办公厅印发了《关于加强公共供水管网漏损控制的通知》，提出到2025年全国城市公共供水管网漏损率力争控制在9%以内。供热方面，由于近年来冬季多地发生了因管道陈旧失修而引起的安全事故，国家发改委要求要加快补齐燃气管道、防灾减灾等领域短板。污水治理方面，住建部印发的《“十四五”城镇污水处理及资源化利用发展规划》提出，中国城镇污水收集处理系统还存在短板，需进一步加强城镇污水管网建设，开展老旧破损及易造成内涝问题污水管网的改造，“十四五”期间规划新增和改造污水收集管网8万公里。

地方层面，广东、浙江、江苏、福建、河南、山西等省份陆续在扩大有效投资的重大项目清单、部门专项文件中明确了城市管网建设和改造的规划路线。河南省提出要补齐城市防洪排涝短板，注重城市“里子工程”“避险工程”建设，构建源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急的防涝工程体系。绘制城市地下管网一张图、智慧管理一张网。加快推进住宅小区、重要用户地下配电设施防涝迁移改造。开展易涝积水点综合治理，提标改造地下空间防洪排涝设施，提升地下交通避险能力。山西省发布了《山西省城市地下管线管理办法》，明确新建、改建、扩建的城市道路交付使用后未满5年的，地下管线建设单位不得挖掘道路敷设地下管线。广东省提出要着力补齐城市基础设施短板，加快完善城市排水防涝工程体系，强化海绵城市、韧性城市、智慧城市建设。《广东省城镇燃气发展“十四五”规划》提出加快推进老旧小区、城中村、偏远城区、重点工业园区、大型用气企业供气管道化改造，最大限度消除实现建成区管网空白区域，实现管网覆盖。除在老旧管道改造上发力，广东还将加大管道的新建工程。“十四五”期间，全省将新建互联互通管道299.3公里。浙江省提出要实施一批重大城市建设改造项目，积极推进燃气管道更新、城市内涝治理等，提升城市功能。

从长计议，多地已开始将加快地下综合管廊建设作为发力重点，并在此基础上，推动管网用材等配套升级和综合管廊的运行管理的智慧化改造。地下综合管廊是指在城市地下建造一个隧道空间，将电力、通讯、燃气、供热、给排水等各种工程管线集于一体，实施统一规划、建设，以形成一种集约化、可持续性的管线敷设方式，是韧性城市建设的重要组成部分。重庆市《城市综合管廊建设“十四五”规划》提出到2025年年末，力争城市新区新建道路综合管廊配建率不小于30%；推进智慧化建设，充分运用物联网、移动互联网、人工智能、大数据等新技术，建立完善城市综合管廊智慧管理平台。山西省提出老城区应结合旧城更新、道路改造、河道治理、地下空间开发等，因地制宜、统筹安排地下综合管廊建设。河北张家口市出台了《城市地下综合管廊管理办法》，对管廊投资、规划、建设、运营及维护管理中各单位的权利义务关系予以明确，并制定了使用激励机制和强制入廊的约束机制。管网漏损率居高不下也催生了管网的智能化改造，智慧管网建设正成为在地下综合管廊运营中的重要一环。杭州市建立了城市地下隐患智防系统，致力于解决地下隐患看不见、复杂体、危险体、缺乏系统性和预见性的问题；归集提取地下管线的使用年限和材质等多个地下隐患影响因子，通过算法模型，建立地下空间安全隐患协同机制。（作者系中宏观察家、中国国际经济交流中心研究员：任海平）